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【环时深度】《工业加速器法案》能带来“欧盟制造优先”吗？
来源：环球时报 作者：牛瑞飞 青木 陈子帅
2026-03-16
【环球时报综合报道】编者的话：欧盟本月早些时候发布《工业加速器法案》提案，设立了在2035年将制造业占欧盟国内生产总值（GDP）的比重从约14%提升至20%的核心目标。值得关注的是，该法案部分条款针对外国企业投资电池、电动汽车、光伏、关键原材料四大新兴战略产业提出一系列限制性要求。欧盟高层官员称，这是“欧洲对别人关起门来搞保护主义的回应”，而英国《金融时报》评论称，这意味着欧盟自己也要搞保护主义。该提案展现出欧盟产业政策的何种变化趋势？它能否实现“欧盟制造优先”的目标？它又将如何影响全球产业竞争格局？
“竞争力与去碳化齐头并进”
“欧盟宣布也要搞保护主义。”英国《金融时报》相关网站刊文称，经历了数次的推迟和数月的内部争论后，欧盟最终在3月4日发布了《工业加速器法案》提案。据欧盟工业事务专员斯特凡纳·塞茹尔内称，这是“欧洲对别人关起门来搞保护主义的回应”。一个值得关注的细节是，这部法案最初名为《工业脱碳加速器法案》，但最终发布的提案去掉了“脱碳”一词。
《工业加速器法案》并非孤立出台，而是欧盟近年来推进的产业政策体系的延续，是“清洁工业协议”（欧盟推动的绿色转型与工业复兴相结合的产业战略）的重要组成部分。2024年上半年，欧盟先后通过《关键原材料法案》和《净零工业法案》，前者旨在确保稀土、锂、镍等关键原材料的供应安全，降低对外部供应链的依赖；后者支持低碳和清洁能源产业在欧洲本土布局，提出到2030年把欧盟所需净零技术产品本土产能比例提升至40%的目标。
在此基础上，《工业加速器法案》更进一步，借助公共采购、本土含量要求以及投资条件等政策工具，旨在提升欧洲工业体系的综合竞争力。欧盟委员会表示，该法案的重要目标之一是到2035年将制造业占欧盟GDP的比重从当前的14%左右提高至20%。
欧盟产业政策长期试图平衡两大目标：一是提升制造业能力和全球竞争力；二是履行低碳承诺，满足内部脱碳支持群体的诉求。而该提案表明，欧盟产业政策正从以气候治理为核心的工业转型逻辑，转向以提升工业竞争力和保障供应链安全为导向的逻辑。提案发布当天，长期呼吁欧盟重振“工业强国”地位的欧洲议会复兴欧洲党团刊文称：“竞争力与去碳化齐头并进……我们可以将绿色转型转化为工业振兴的动力。”
《工业加速器法案》提案透露出部分欧盟国家对制造业优势流失的焦虑。提案写道：“制造业是欧盟最大的就业来源和增值贡献者。然而，欧盟工业正在失去优势。”塞茹尔内将现状归咎于“竞争对手的大规模补贴和市场扭曲行为”，使得“欧盟企业在自家主场处于劣势”。
基于此判断，欧盟提出“购买欧洲货”方案。《工业加速器法案》提案围绕“欧盟制造”“低碳标准”“公共采购”等关键词，针对能源密集型工业、净零技术和汽车三大领域设置了本土含量规则。欧洲媒体普遍认为，中国在上述领域均被欧盟视为主要竞争对手。
从行业来看，提案对热泵、风电、电池等领域施加“欧盟制造”比例要求。例如，太阳能电池板须在3年内实现欧盟本土生产。至于电动汽车，法案生效6个月后，除电池外，车辆零部件的70%必须产自欧盟，电池的电芯等3个关键零部件必须产自欧洲；生效3年后，电池必须包含5个欧盟零部件才能被认定为“欧盟制造”。而建筑用钢材等则主要强调低碳标准，未附加产地限制。
欧盟的另一重焦虑源于美国。据《欧洲商业》杂志报道，《工业加速器法案》提案中“欧盟制造”门槛的设定借鉴了美国《通胀削减法案》。2022年9月美国正式颁布的该法案通过为电动汽车、关键矿物、清洁能源等领域的巨额补贴和税收优惠附上原产地和销售地限制，给美国带来一定程度上的制造业投资回流，这其中就包括来自欧洲企业的投资。报道称：“布鲁塞尔对此予以密切关注，并得出结论——在差距进一步扩大之前，欧洲需要自己的版本。”
在“欧盟制造”规则中，《工业加速器法案》提案还引入了“同等待遇”原则，即与欧盟签署自由贸易协定的国家或加入世贸组织《政府采购协定》的成员，其产品可被视为符合要求。欧盟官员已确认，英国、日本等约40个伙伴国家可能被纳入优惠框架内，但具体名单并未敲定。由于美国公共采购优先支持本国产品和供应商，预计不在受益者之列。《欧洲商业》指出，这一安排凸显跨大西洋贸易关系的紧张，若美方不在平等基础上向欧洲企业开放其采购市场，美国制造商将被排除在欧盟优惠框架之外。
全球化程度高的欧洲企业恐面临困难
欧盟内部围绕《工业加速器法案》提案的必要性和效果存在明显分歧。目前，支持者主要包括欧盟委员会、欧洲议会中间派力量以及法国、意大利等国政府。法国总统马克龙多次强调，欧洲需要建立“产业主权”，以避免关键产业持续外流。欧盟委员会主席冯德莱恩也表示，欧洲需要通过新的工业政策工具加强产业竞争力。
相比之下，德国工业界则对提案持谨慎态度。德国机械设备制造业联合会指出，欧洲工业面临的核心挑战是能源成本高和监管环境复杂，而非缺少产业保护政策。国际能源署的数据显示，欧洲工业天然气价格是美国的2至4倍，工业电价是美国的1.5至2倍。能源成本差异对化工、钢铁、铝等能源密集型产业影响尤为明显，这也是一些欧洲企业减少本土投资的重要原因。
德国经济部长赖歇近日在布鲁塞尔就欧盟日益严重的官僚主义提出批评：“《工业加速器法案》已是第50项提案，与现有的49项提案并行，试图规范欧洲的采购流程……现在已没有人能厘清进展了。”
“20%的目标：雄心勃勃还是切实可行？”《欧洲商业》报道称，要实现制造业占GDP比重20%的目标，不仅需要补贴框架，还需要切实改善欧洲工厂的运营环境——包括降低能源价格、简化审批流程和保障熟练劳动力的供给。
寄希望于保护主义，真能换来竞争力的提升吗？针对这个问题，欧盟内部也有担忧声音认为，《工业加速器法案》可能对欧盟重振工业、绿色转型的目标产生反效果。欧洲智库布鲁盖尔研究所分析说，“欧盟制造”要求可能会提高出口导向型产业的成本，从而延缓产业转型，最终影响清洁能源转型进程。该智库认为，提升欧洲竞争力和保障经济安全比以往任何时候都更需要国际合作。
德国化工巨头巴斯夫是欧洲工业全球化程度最高的企业之一，其生产体系横跨欧洲、中国、美国等多地，很多化学产品的生产链条由不同国家工厂共同完成。例如，巴斯夫在中国建有大型一体化化工基地，同时在德国保留核心研发和部分生产能力。该企业的一款产品通常在欧洲研发、在亚洲生产中间体、再运回欧洲完成精加工。在这种情况下，“欧盟制造”要求在实际操作中可能给这类全球化程度高的企业带来困难。
汽车产业也是类似的情况。欧洲汽车生产早已形成高度全球化的供应网络：电池材料和电芯生产大量来自亚洲，半导体和电子零部件依赖全球供应商，电动汽车整车中各部件通常涉及数千个跨国供应商。如果严格实施“欧盟制造”规则，汽车企业的供应链成本可能上升，生产效率也将受损。
对外经济贸易大学国家安全与治理研究院研究员梁怀新对《环球时报》记者表示，和美国一样，欧盟没有认清全球化是整体共享的过程，仍以自身历史地位来设想未来的全球经济架构，试图以自身市场优势捆绑经济一体化，其结果就是不仅很难提升产业竞争力，反而会加剧自我孤立，导致全球经济一体化出现“弱欧盟化”甚至“去欧盟化”。与此同时，欧盟的政策取向也将助长全球贸易保护主义思潮，尤其损害全球南方国家相关企业的正当利益，还可能激化美欧贸易矛盾，导致美国可能针对欧盟政策实施进一步加税。
保护主义政策削弱“布鲁塞尔效应”
《工业加速器法案》提案所引发的讨论，折射出欧洲产业政策理念发生的深刻变化。在20世纪50年代至80年代初，受凯恩斯主义影响，西欧国家普遍采取国家主导的产业政策，空客就是欧洲多国通过跨国合作打造“欧洲冠军企业”的典型案例。自上世纪80年代中期起，随着欧洲单一市场建设的推进，欧盟逐步转向以市场竞争为核心的产业政策模式，欧盟层面更重视反垄断规则和限制国家补贴，通过统一监管标准促进市场竞争。
近年来，在全球产业竞争加剧和地缘政治风险上升的背景下，欧洲产业政策再度发生变化：政策目标从强调市场竞争与绿色转型的平衡，逐渐转向突出产业竞争力和供应链安全；政策工具从以监管和标准为主，拓展到本地含量要求、投资审查与公共采购条件等；产业布局也更聚焦于电池、电动汽车、光伏产品和关键原材料等战略领域。
“欧洲规范性力量”“布鲁塞尔效应”等概念，生动描绘了欧盟如何依托其庞大的市场规模、生产的不可分割性、严格的监管规则等，成为塑造全球规则的重要力量，然而这种效应正在走弱。在梁怀新看来，“布鲁塞尔效应”之所以能产生国际影响力，除了欧盟自身因素外，更在于其政策曾顺应经济全球化深入发展的时代潮流，从而获得强劲的外部推动力。但当下，欧盟转向贸易保护主义的政策取向，正削弱这一推动力；同时，随着全球南方国家经济影响力提升，“布鲁塞尔效应”赖以维系的欧盟内部基础也被削弱。此时欧盟若再强力推行监管，效果可能适得其反。
梁怀新认为，欧盟保护主义政策走向难以通过“布鲁塞尔效应”传导到其他地区。其他经济体为确保自身正当利益，可能采取贸易反制措施。叠加美国长期推行的贸易保护主义政策，全球经济一体化在特定阶段内可能一定程度上转向全球经济区块化。然而在此过程中，全球南方国家若能更好地形成合力，有效应对美欧贸易保护主义政策，仍有望为经济全球化注入持续动力。
【环球时报驻比利时特派记者 牛瑞飞 环球时报驻德国特约记者 青木 环球时报记者 陈子帅】
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